GESTIÓN DE LA CIUDAD DE LIMA METROPOLITANA

Rodolfo Alva

Área de Participación Ciudadana

rodolfo@alter.org.pe

Lima tiene una gestión fragmentada y desarticulada. En el ámbito de la provincia de Lima, en 43 distritos con funcionamiento autónomo y sin relación con la gestión provincial. En el ámbito del departamento,  Lima y Callao, están desarticulados políticamente, a pesar de ser ya un solo espacio conurbano. Es más, el proceso de metropolización está extendiendo el proceso de conurbación a distritos de  otras provincias del Departamento.

Lima ha tenido  dos procesos divergentes entre sí. Lima como  capital de la República, sede de todos los poderes del Estado, en especial de los centros de decisión administrativa y política del país y que se expresó en una   relación centralista y de dependencia hacia las regiones. Lima ciudad, con casi 8 millones de habitantes, que se construyó desorganizada y sin planificación, hoy con altos niveles de segregación social, contaminación, inseguridad y con graves problemas de movilidad urbana. Los decisores políticos y los que han tenido responsabilidad de gestión en Lima han priorizado solo lo primero. Han descuidado la  Lima Ciudad y los problemas de la gente, que se han agravado y complejizado en los últimos años.

Además, el ajuste neoliberal en lo económico se aplicó en Lima en medio de esta ciudad desordenada y sin planificación, lo que ha agravado los niveles de informalidad y extendido el autoempleo en especial en las zonas periféricas de la ciudad. A este modelo, solo le interesó de Lima su mercado de consumo, su ubicación y los servicios para la exportación de sus productos explotados en otras regiones del país. Por eso no le interesó el incipiente desarrollo industrial de las décadas anteriores, pero sí el comercio y servicios, favoreciendo el ingreso de productos importados. En consecuencia, Lima se ha convertido en un gran mercado de consumo, donde la proliferación de grandes mercados y la voracidad de las inmobiliarias, han agudizado el desorden y caos urbano de la ciudad, elevando gravemente la demanda de servicios.

Este crecimiento urbano vertiginoso y desordenado, y el consumismo predominante ha llevado además a una disminución de los espacios públicos y a un crecimiento de la demanda de los principales servicios públicos. Este aumento de la demanda contribuye al deterioro de la calidad y disminución de la cobertura de los Servicios Públicos Metropolitanos: Salud, Educación, Agua, Residuos Sólidos, Transporte, Seguridad Ciudadana.

Esta realidad complejiza también los problemas de gestión de la ciudad. Por una parte, evidenciamos desarticulación, superposición y cruce de funciones en la gestión de los servicios públicos y en la gestión de las políticas públicas. Las 42 Municipalidades distritales, debido a su autonomía, y su desarticulación con la provincial, no coordinan entre sí ni con el gobierno nacional que interviene con proyectos decididos por encima de los gobiernos locales. Asimismo la autoridad provincial toma decisiones sin consultar a los distritos involucrados, cuando interviene, aunque su área de intervención se centra prioritariamente en el cercado. En el contexto de desorden y crecimiento de la demanda de servicios que analizamos líneas arriba, la articulación y las complementariedades son dispensables, más aún si requerimos una visión y por tanto el desarrollo integral de la ciudad.

Por otro lado se inició en el 2001 el proceso de descentralización del país, mediante el cual se han conformado 25 regiones y entre los cuales Lima Metropolitana es un régimen especial con competencias regionales. Ante el tamaño de ciudad y su complejidad, su fragmentación y desarticulación analizada, este proceso de descentralización si favorece a Lima.  Los dos periodos anteriores de gestión de Lima no asumieron la trasferencia de funciones acorde a este proceso. Por ello, tanto el proceso de transferencia de Programas Sociales y como el de funciones regionales están inconclusos. En el caso de los Programas Sociales se evidencia con mayor claridad esta falta de voluntad política para asumirlas, ya que existe una propuesta concertada de gestión descentralizada del Programa de Complementación Alimentaria, trabajada con ese fin por las instituciones involucradas.

Una gestión de Lima de espaldas a los problemas de la ciudad y su gente, muestra precisamente esta debilidad con un débil funcionamiento de los mecanismos de participación ciudadana y de trasparencia de la gestión metropolitana[1]. De igual forma se manifiesta en el poco peso del Concejo Metropolitano y exacerbado alcaldismo por no decir autoritarismo[2].

Antes del actual proceso de descentralización existía el CTAR Callao y el CTAR Lima Departamento. Con la conformación de los Gobiernos Regionales, CTAR Callo pasa a constituir la Región Callao y CTAR Lima constituye la actual Región de Lima con las 09 Provincias de Lima. Lima Metropolitana se queda sin esa infraestructura y sin recursos. Lima Metropolitana continúa recibiendo los recursos que le corresponde como Municipalidad Provincial, y un pequeño monto para sus funciones regionales. Por ello Lima es la Región con el menor presupuesto per cápita del país (S/. 130.00 por habitante) en relación a otras regiones (Cajamarca S/. 1,785.65) y el País (S/. 2,596 )[3].

La normatividad  descentralista actual, a pesar de sus avances, no ha resuelto el carácter especial del Régimen Metropolitano y menos su desarticulación con el Callao y la Región de Lima. La institucionalización del Régimen Especial de Lima Callao requiere de una Reforma Constitucional (Actualmente solo se asigna funciones regionales a la Municipalidad de Lima) y una Ley para el Régimen Especial de Lima y Callao.

PROPUESTA

1. EN EL CORTO PLAZO:

Sobre la organización y funcionamiento del Gobierno Metropolitano:

1.      La normatividad actual sí permite que el Gobierno Metropolitano asuma sus funciones regionales, por lo que proponemos la transferencia de todas las funciones sectoriales regionales al Gobierno Metropolitano en su conjunto y no sólo al Programa de Gobierno Regional. Además, este proceso debe incorporar la transferencia de COFOPRI y SEDAPAL al Gobierno Metropolitano.

Lo que existe:

–          Comisión Bipartita de Transferencia actualizada en Enero del 2010 mediante R.A. 029-2010

–          Modificatoria de la Ley 28273 sobre el Sistema de Acreditación y Directiva Nº007-2007 para Lima Metropolitana

–          Acuerdo de Concejo Metropolitano 434-2007 sobre Compromiso de Cumplimiento de los Requisitos Generales

–          R.A. Nº1531 que dispone su cumplimiento

Acciones:

–          Retomar el proceso dando prioridad a los Sectores Salud y Educación

–          Incorporar la formulación de una Matriz de Competencias por cada sector

2.      Nuevo Reglamento Interno de Concejo Metropolitano-RIC con nuevo  Cuadro de Comisiones de Gobierno según prioridades políticas de gestión  y  responsabilidades territoriales de Regidores:

Lo que existe:

–          LOM Nº27972 que faculta normar la organización interior del Concejo

–          RIC aprobado por OM-571 Diciembre del 2003 con las 15 Comisiones y su modificatoria OM-990-2006 con 10 Comisiones Ordinarias. (Ver Anexo)

Acciones:

–          Ordenanza aprobando un Nuevo Cuadro de Comisiones de acuerdo a las Prioridades del Gobierno Metropolitano

3.      Reestructuración Orgánica y Reorganización Administrativa del Gobierno Metropolitano como Régimen Especial. Una sola estructura y funcionamiento y no uno municipal y otro regional.

Lo que existe:

–          ROF de la MML aprobado por OM Nº812 en Diciembre del 2005, modificada por OM1005-2007, 1228-2009 y 1416-2010.

–          ROF del Programa de Gobierno Regional-PGR, aprobado mediante OM 1029-2007 y modificada mediante OM 1140-2008.

–          Duplicidad temática entre las funciones regionales y municipales

–          D.S. 043-2006-PCM, “Lineamientos para la formulación del Reglamento de Organización y Funciones”

Acciones:

–          Ordenanza de Gobierno Metropolitano que apruebe una nueva estructura orgánica de Municipalidad Metropolitana (no sólo provincial) con régimen Especial, derogando las anteriores que mantienen separadas lo municipal y regional

–          En las materias afines, una sola Unidad Orgánica incluirán las funciones municipales y regionales.

–          Para las nuevas materias la nueva estructura incorporará las unidades orgánicas que requiere el cumplimiento de las funciones regionales.

4.      Determinación de las Áreas Interdistritales que establece la LOGR, como instancias de Planificación y Gestión del Gobierno Metropolitano. Este debe formar parte del Sistema Metropolitano de Planificación, restituyendo su rol al Instituto Metropolitano de Planificación, hoy solo encargado de Zonificación. Estas pueden asumir la denominación de Juntas de Planeamiento o Consejos Interdistritales y tendrían como funciones:

a.     Planificar su área interdistrital en el marco del PDM

b.     Identificación y ejecución de Proyectos prioritarios comunes

c.     Implementación de políticas públicas metropolitanas delegadas por el Gobierno Metropolitano.

d.     Promover la participación ciudadana en coordinación con sus distritos

e.     Coordinar la Gestión de Servicios Públicos comunes

f.       Otros que se le encargue mediante Ordenanza Metropolitana

Lo que existe:

–          La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la LOM. También la Ordenanza Nº099-96 y la Nº524-2003

–          Resolución del IMP sobre Áreas Interdistritales

–          Las Asociaciones de Municipalidades de Lima Norte y Lima Sur

–          Proyecto de Ordenanza de Áreas Interdistritales de estas Asociaciones

Acciones:

–          Ordenanza Metropolitana de determinación de estas Áreas, encargando al IMP y las Asociaciones esta tarea.

–          Sus funciones deben ser planificar su Área en el marco del PDM, identificación y ejecución de proyectos interdistritales, gestión de los Servicios Públicos comunes, promover la participación ciudadana en dicho ámbito.

–          Esta debe formar parte del Sistema Metropolitano de Planificación restituyendo el rol rector del Instituto Metropolitano de Planificación.

5.      Conformación de patronatos o Consorcios para la Gestión de los principales Servicios Públicos entre Lima y Callao.

Lo que existe:

–          LOGR Nº27867 y Modif.27902 establece Comités de Coordinación Interregional entre Lima y Callao para coordinación y planificación de los Servicios Públicos e Inversiones

–          La LOGR establece el Régimen de Gestión Común de servicios regionales

Acciones:

–          Conformación de la Autoridad Metropolitana del Transporte, la Seguridad Ciudadana y los Residuos Sólidos, para la gestión coordinada de estos servicios en el ámbito de Lima y Callao

Sobre la Participación Ciudadana en la gestión metropolitana:

6.      Relanzamiento de la Asamblea Metropolitana, ampliándola e incorporando organizaciones de nivel interdistrital y distrital.

Lo que existe:

–          Ordenanza Metropolitana Nº524, que además de los 42 Alcaldes distritales incluye a 29 representantes de la Sociedad Civil

–          Espacios de Agendas Lima Norte y Lima Sur

–          MCPLCP de LM, LN, LS, LE y SJL

Acciones:

–          Reglamentación de la Ordenanza Metropolitana Nº524 y convocatoria a elecciones de los 29 representantes de la Sociedad Civil

–          Lanzamiento del proceso de Formulación del Plan de Desarrollo Metropolitano al 2021 y ajustes al proceso de PP 2011

–          Constituir el Comité de Vigilancia de la Gestión Metropolitana e institucionalizar la rendición de cuentas metropolitano.

7.      Relanzamiento del Sistema Metropolitano de Planificación.

Lo que existe:

–          Ordenanza Metropolitana Nº524, que además de los 42 Alcaldes distritales incluye a 29 representantes de la Sociedad Civil

–          Ordenanza Metropolitana Nº099 y su modificatoria 247, sobre el proceso de planificación distrital y metropolitano

–          El PLAN MET AL 2010

–          Resolución del IMP sobre Áreas Interdistritales

–          LOM que crea las Junta de Planeamiento Metropolitano

–          El Plan de Desarrollo Integral de Lima Sur y el Plan de Desarrollo Económico de Lima Norte

Acciones:

–          Ordenanza que restituya las funciones del Instituto Metropolitano de Planificación, como parte del proceso de restructuración del Gobierno Metropolitano

–          Ordenanza que actualiza el Sistema Metropolitano de Planificación, incorporando a la Asamblea Metropolitana, las Áreas Interdistritales, las Municipalidades Distritales y otros actores en el proceso

–          Formulación participativa y desconcentrada del Plan de Desarrollo Metropolitano al 2021

PROPUESTAS PARA EL MEDIANO Y LARGO PLAZO:

Propuestas normativas que requieren modificar la Constitución y las Leyes de la Descentralización:

8.       Iniciativa Legislativa para la creación de la Plusvalía Urbana como tributo para el Régimen Especial de Lima Metropolitana, que afecte las utilidades de las inmobiliarias que intervienen en la Ciudad, pero también el plus valor generado por la misma población pero hoy apropiada por el sector privado.

9.      La propuesta integral de Lima Ciudad Región, como Régimen Especial que supere su carácter municipal e incluso regional, con competencias y recursos especiales, y articulado al Callao y las otras provincias de Lima Departamento,  requiere una iniciativa legislativa de Reforma Constitucional y superar las resistencias políticas de los actores del Callao y de la actual Región Lima. Así como un Proceso de Reforma Institucional del Gobierno Metropolitano que incluya    medidas de reforma interna, al mismo tiempo una iniciativa legislativa de Reforma Constitucional y Ley sobre el Régimen Especial de Lima y Callao. Circunscribir la Capital de la República al ámbito del Distrito de Cercado, y diferenciado del Gobierno Metropolitano – Régimen Especial.


[1] Ver Ord. Nº 524-2003. Cuanto de esto se ha implementado a pesar de existir esta norma

[2] Informe de Ciudad Nuestra sobre Nº y duración de Sesiones del Concejo Metropolitano

[3] MEF, SIAF Nov. 2009

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Archivado bajo Áreas interdistritales, Ciudad, Gestión de ciudad, Régimen Especial, Rodolfo Alva

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